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强势领导的迷思:从林肯到欧巴马,我们到底想要哪一种政治领袖?

2020-07-08 21:38 来源:http://www.wihcda.com 栏目:移动世界

美国总统制的侷限

世界上最有名的总统制国家是美国,而美国总统在本国所受的限制其实比大多欧洲国家的总理受到的权力牵制更加全面。之所以如此主要来自美国的严格分权制度。总统和立法机关的选举週期不同,这表示主导国会的政党可能跟总统所属的政党不同,而受到各方压力和游说的国会即使跟总统同一政党,总统有时也不一定能尽如所愿。近年来,代表白宫的政党和众议院的多数党不是同党的情形,比过去对总统权力造成更大的限制。原因是政党愈来愈同仇敌忾,于是愈来愈少国会议员会超越党派独立投票。

美国最高法院享有自主权,得以站在法律的基础上推翻总统的决定或总统支持的法案,这对美国总统造成的司法阻碍也比多数总理所面临的更大。虽然美国总统就是中央行政权的化身(内阁制的总理却不是),单单联邦政府的庞大与複杂就会让总统决定政策变得困难。甚至有人认为,「白宫是联邦政府中总统唯一能留下个人印记,也可以期待有人对他负责和忠诚的机构。」

曾是美国政府官员,后来转任学者的哈洛德.锡德曼观察道,就算美国总统看阁员不顺眼,不同意他们的看法,甚至怀疑他们的忠诚,「他若因此收回他们的权力,也会严重损害自己的权力。」锡德曼还说:

占据「地球权力最大职位」的人很快就学到一个残酷的事实。他的行政权所拥有的宪法基础非常薄弱,这里指的是美国官员的任命权。任命过程可能有各种条件限制,让他的决定权严重受限。他可以开除执行行政任务的官员,但他的权力在这里也有受限。开除高官是逼不得已才使用的最后手段。

任命权的重重限制,看柯林顿一九九三年任命民权局助理司法部长有多困难就一目了然。他的第一人选是宾大教授拉妮.吉尼尔,他在耶鲁法学院的同窗。很快他就发现参议院有不少反对声音,不太可能核准这次任命,柯林顿不想坚持下去最后却没过,于是放弃了吉尼尔。他的下一个人选是约翰.裴顿,也是一位非裔律师,国会还是不满意,柯林顿主动退让。「最后,」柯林顿在回忆录中写道,他提名了德瓦尔.派屈克,「另一名有深厚民权背景的优秀非裔律师」,最后他也「不负众望」。但后来柯林顿很遗憾失去了吉尼尔这个朋友。比较近的例子是,欧巴马总统想填补某个高级职位时碰了壁。二○一三年,他选来接替希拉蕊担任国务卿的第一人选是美国驻联合国代表(也是他长期的外交政策顾问)苏珊.莱斯。共和党的强烈反弹使他不得不收回提名。「任命美国官员」被视为美国总统的主要权力,以上还只是这项权力受到重重限制的几个例子而已。

没有人会怀疑,美国的中央政府一个世纪以来已掌握了更多权力,即使跟欧洲民主国家的程度不太一样。然而,回顾过去一百多年的历史,若说美国行政首长在政府之中的权力是循着一条曲线往上成长,那就是严重简化问题。比起两次大战之间的总统,例如哈定、柯立芝和胡佛,老罗斯福是比较强势的总统。胡佛之后的小罗斯福总统运用政治手腕和群众魅力提高了总统的主导权。他是第一个利用广播传送效果一流的「炉边谈话」、影响大众舆论的总统。小罗斯福的领导风格充满自信,但他对社会的立即影响力也来自他的具体行动,例如震撼人心的就职演说、要求国会召开紧急会期、对抗财政危机。他对社会氛围很敏感,擅长抓準时机行动。他是个格外强势的总统,非常善用否决权,以至于第二次任期将届前,他否决的议案累积到「一七九二年至今美国总统驳回议案的百分之三十以上」。

有段时间有人认为,罗斯福任内开启了权力不断增加的过程,后人称之为「现代总统制」。一切的起点一般会回溯到一九三○年代晚期,也就是小罗斯福的第二届任期。不过,小罗斯福就在这个时候因为做过头而失败。当时他想扩大最高法院的编制,藉此改变其中的政治平衡。因为一九三六年压倒性的胜利,使他的声势如日中天,他试图透过扩编最高法院,让支持「新政」的法官人数增加。结果法案不但没通过,还让反对其国内政策的人团结起来。根据一名美国总统制专家的观察:

一九三七年跟小罗斯福决裂的国会议员,有些无法再像他第一次任期那样效忠于他。同样地,这次纷争在不同类型的改革者之间製造了分歧,破坏了两党对新政的支持,并证实了共和党进步派的疑虑:新政支持者感兴趣的是在华府扩张并集中自己的权力。

比起小罗斯福的典型做法,杜鲁门更加信任自己的部会首长,整体上也给予他们更多支持。他之后的艾森豪总统也不若小罗斯福那样强势打造政策,他更愿意把权责移交给下属并信任他们。艾森豪的二战生涯包含许多外交训练,比起直接从州长坐上总统位置的人,他对总统在国际事务的角色所做的準备非其他人可以比拟。例如,他面对的其他元首,法国总统戴高乐,英国首相邱吉尔、安东尼.艾登、哈罗德.麦克米伦,这些人都是他在战时就认识的人。虽然如此,艾森豪还是让他的国务卿杜勒斯有极大的发挥空间。

最高法院可能是总统实现雄心壮志的一大阻碍。韩战期间,当最高法院阻止杜鲁门把钢铁工业暂时国有化时(当时在工业界是一大争议),他就感受到了这点。然而,最高法院好的时候也可能为总统增光。艾森豪的例子正是如此。他想要避开民权争议,只好无奈地——而非欣然地——接受了最高法院一九五四年对「布朗诉托皮卡教育局案」做出的指标性判决。该项判决废除了学校的种族隔离政策,预告了联邦政府与南方州(希望维持隔离而不平等的教育)之间的冲突。在联邦政府背后支持民权的推动力,就是艾森豪政府的司法部长赫伯特.布朗尼尔,而做出最关键判决的就是由自由派共和党员、也是艾森豪任命的首席大法官厄尔.华伦带领的最高法院。就民权来说(尤指美国黑人的民权),最近为艾森豪立传并对他讚誉有加的吉姆.纽顿观察道:「艾森豪在该领域的成绩,反映出领导风格凌驾个人信念的胜利:他信任布朗尼尔的带领。」因此,虽然艾森豪「偶而会犹豫不前,政府部门也不会因为他有所保留而原地踏步」。

虽然最高法院的判决引起南方州的反弹,正如艾森豪所担心的,但他还是决定支持联邦法。当一群白人优越主义者试图阻止黑人学生进入阿肯色州小岩城的学校时,市长伍德罗.威尔逊.曼恩请求联邦军队前来「恢复和平与秩序」。他故意绕过州政府,因为太清楚后者完全支持这种反对种族融合的暴力行动。相较之下,联邦政府的反应就包容多了。除了支持法治之外,艾森豪也强烈意识到一件事:要是全世界透过影像看到了白人暴民欺凌一群只是在维护自身受教权的黑人,将对美国的国际声望造成莫大损害。于是他派联邦军队出面让法律得以执行。如同艾森豪的传记作家所说:「那些种族主义者虽然敢对付手无寸铁的高中生,但一看到美国军队就缩了起来。」

虽然美国总统的领导风格各异,不是每个人都忙到无法喘息,但共通的事实是:每个美国总统都承受了巨大的压力。美国在整个二十世纪都是世界强权,之后又是两大「超级强权」之一,苏联瓦解之后更成为全世界最有政治影响力和军事实力的国家。虽然美国总统的权威在国际上也会受到实际的限制(有时连他们自己也意想不到),他们针对国际事务所做的决策还是比其他国家的元首更有影响力。他们无疑能够感同身受艾森豪在一次严重心脏病发后,去信向友人对医生这个行业所表达的不满:「要我避开容易引起恼火、挫败、焦虑、恐惧,尤其是愤怒这类情绪的场合,」他写道,「当医生给我这些指示时,我跟他们说,『不然你们以为总统是干嘛的?』」

小罗斯福之后的美国总统,大概只有詹森在行政部门和其他政府部门施展的权力可与之比拟,虽然詹森执政的时间短很多,得到的讚扬也少很多。詹森的主要传记作家之一形容他是「二十世纪最热诚的总统立法人」,甚至超越了超级行动家罗斯福。詹森在外交政策上也会亲自做出重大决定,只不过结果没有小罗斯福如此正面。詹森在国内缔造的成绩,最终因为美国输掉一场不必要的战争并造成惨重伤亡(越南的伤亡更大)而蒙上阴影。詹森虽然认为美国参加越战是甘迺迪留给他的金杯毒酒,但他也相信美国一旦参战,就禁不起失败。

雷根政府被形容为「超级授权」,当他任命的阁员是政治手腕高、能力强的人时便运作良好(最着名的例子是国务卿乔治.舒兹),但换成是唐诺.里根、约翰.波因德克斯特和奥利佛.诺斯时就「成了灾难」。雷根的演员背景让人怀疑他能否胜任总统职位,虽然当过加州州长对他仍有加分。第二任总统任期将满时,他对此的回应是:「在这个位置上有时我会怀疑,如果没当过演员怎幺做得来这份工作?」一般都认为,雷根在履行总统的仪式功能时有股沉着自信,在正式演说上也口才便给,但碰到开放问答的记者会,由于对细节的掌握有限,就会变成一大障碍,影响到他的表现。雷根曾在一九八四年公开说过:「小罗斯福、甘迺迪和老罗斯福都热爱总统职位和随之而来的第一讲坛。我也一样。」

雷根把焦点放在他最在意的几个重要议题上,主要是减税、宣传他的战略防御计画、援助中美洲的反共游击队,以及口头上说要对抗冷战、实质上也增加国防经费,同时寻找一名他可以开启对话的苏联领袖。原则上,他支持小政府、低税率和平衡预算。然而,若说他一一达成了这些目标就太过一厢情愿。减税主要还是富人受益,而联邦所得税作为全国的部分收入,在一九八○年代的占比并无太大变动。至于「小政府」,联邦政府在一九八九年雇用的人比一九八一年还多。雷根对卡特政府留下的联邦预算赤字百般嘲讽,最后却留给老布希政府更大的赤字。在大多议题上,雷根都「非常脱离细节」,连他最亲近的助手都常得猜测他想要他们做什幺。他在两方面很幸运。一是一九八○年代油价大跌,帮到美国却害惨了苏联。二是戈巴契夫在他第二任初期便在苏联崛起。他的第一任期间,美国跟劲敌苏联的关係愈渐恶化,戈巴契夫的意外上台是因为三位年迈的苏联领袖短期内相继去世,跟雷根的政策毫无关係。

然而,就像拿破仑喜欢运气好的将领,数百万美国人也喜欢运气好的总统。雷根就是个可以给自己带来好运气的总统。一九八一年他不幸遇刺,子弹差一点就打中心脏,算是不幸中的大幸。后来他对妻子说,「亲爱的,我忘了躲开子弹」;坐在轮椅上被推进手术室时还对医疗人员说,「我希望你们都是共和党」,展现了高度幽默感,让他人气大增。他深受美国人欣赏的魅力和乐观,让他在批准一项一开始就耍诈、后来用承认疏失来规避责任的交易案时,帮了他大忙。虽然这次的「军售伊朗丑闻」让雷根的支持度掉到百分之四十七,但这个数字在这种情况下并不算太糟,比起缺乏魅力的尼克森在水门案爆发后又试图掩盖,所得到的民调数字好多了,儘管尼克森犯的错被认为比较轻微。至于雷根,他授权将武器秘密送往伊朗,希望藉此让伊朗释放扣押在德黑兰的美国人质。当时奥利佛.诺斯想出了一个「妙计」:先提高价钱把武器卖给伊朗人,再拿获利去支持尼加拉瓜的反政府武装组织。这件事不但违法,而且也搞砸了。最后非法军武没送到伊朗的「温和派」手中,反而落到一开始就赞成挟持美国人质的强硬派手中。

然而,跟一项重大成就比起来,这个不名誉的插曲变得无足轻重。那就是一九八○年代下半终于出现一个有可能「交易合作」(柴契尔的用语)的苏联领袖,此时雷根对冷战的结束发挥了作用。雷根跟苏共总书记在红场愉快地散步,或站在列宁肖像下对莫斯科大学的学生发表激动人心并大受欢迎的演说,这在一九八○年根本是天方夜谭。但这些事却在一九八八年的夏天发生了。追根究底,雷根担任总统期间获得的民心,更进一步证明了政治领袖懂得善用情感的重要,因为情感往往比最有力的论点更能发挥效果。

如果要拿两次任期结束时的民意支持度作为一项可能的标準来衡量某位总统的成败,那幺柯林顿堪称半个世纪以来最成功的总统。这个标準并不完全可信,因为杜鲁门的支持度一直上上下下,最后两年尤其低,但他的声望却随着时间不降反升。另外,以詹森的标準来看,柯林顿不能算「强势」,因为他对国会的影响力小很多。大多数时间他都要面对一直跟他保持敌对关係、以纽特.金瑞契为首的多数党共和党。要赢得金瑞契那种人的支持是不可能的事,但柯林顿也未能跟当时掌管参议院财政委员会的民主党大老丹尼尔.派屈克.莫尼汉打好关係。第一次在任期间,柯林顿的指标立法健保法案(由第一夫人希拉蕊负责细部準备工作)一败涂地。他在外交政策上的成绩毁誉参半,但第二任开始透过国会逐渐展开国内改革则颇为成功。柯林顿虽然在医疗补助(Medicaid,这是为穷人提供保障,另外柯林顿也同样支持的Medicare,主要受益者则是中产阶级)等法案上投注不少预算,但他还是有办法留给下一任总统一个收支平衡的联邦政府。

尤其从一九九八年开始,陆文斯基丑闻爆发,柯林顿的私生活开始遭受来自媒体、共和党政敌,以及紧咬他不放的特别检察官肯尼斯.史塔尔的持续砲轰。儘管如此,柯林顿卸任时的满意度仍是甘迺迪遇刺以来最高的。他把自己的聪明才智和对政策的精确掌握,跟演说和推动政策的长才结合。此外,他散发出乐观的特质,能体察民意,打动人心,难怪他不但能保住总统位置(儘管面临弹劾的威胁),甚至在报章、电视及政敌连番的猛烈攻击下,声势依然不坠。柯林顿声势不坠的一大原因是,他把重心放在经济,而一九九○年代的美国人也感受到经济繁荣。不过,他在冷战结束后不久就当上总统也是利多之一。基本态度是同情柯林顿的传记作家乔.克莱因,在他对柯林顿表达讚许时仍带着挖苦的语气:「他是他那个世代最受瞩目的政治家,虽然这句话说了等于没说。」

强势领导的迷思:从林肯到欧巴马,我们到底想要哪一种政治领袖?

书名:强势领导的迷思:从林肯到欧巴马,我们到底想要哪一种政治领袖?作者:亚契.布朗ArchieBrown译者:谢佩妏

出版社:左岸文化出版日期:2019年7月


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